회원제 골프장업계가 오랫동안 바라고 주장했던 재산세 중과세 폐지가 결국 무산됐다.

헌법재판소는 회원제 골프장의 부동산 재산세에 대해 대중제 골프장보다 최대 20배 높은 세율(4%)을 매기는 지방세법이 헌법에 어긋나지 않는다고 판단했다.

헌재는 지난 3월26일 옛 지방세법 111조 1항 1호 다목 등에 대한 위헌법률심판제청 사건(사건번호 2016헌가17)에서 재판관 6대3 의견으로 합헌 결정을 내렸다. 위헌법률심판제청 4년만이다.

회원제 골프장 운영사 3곳은 “회원제 골프장에만 과세표준 4%의 중과세율을 매기는 것은 과잉금지원칙과 평등원칙 등에 반한다”며 해당 세금에 불복해 소송을 제기하면서 회원제 골프장을 대표해 위헌법률심판제청도 함께 신청했다. 법원도 이를 받아들여 헌재에 판단을 구했다.

지방세법에 따르면 회원제 골프장 재산세율은 과세표준의 4%이지만 퍼블릭 골프장은 0.2∼0.4%에 불과하다. 일반 기업 재산세율이 0.07~0.4%인 것과 비교하면 10배에서 최대 57배에 이른다. 모든 스포츠 종목 중 유일하게 회원제 골프장에만 중과세를 매긴다.

헌재는 회원제 골프장 이용에 사치성이 인정된다고 봤다. 따라서 더 많은 세금을 부과하는 것이 바람직하다는 취지다.

헌재는 “회원제 골프장의 회원권 가격 등을 고려할 때 골프장 이용 행위에 사치성이 없다고 단정할 수는 없다”며 “골프가 아직은 많은 국민들이 경제적으로 부담 없이 이용하기에는 버거운 고급 스포츠인 점을 부인할 수 없다”고 설명했다.

이어 “회원제 골프장에 대한 재산세 중과세 부과가 사치·낭비 풍조를 억제하고, 국민 계층 간의 위화감을 해소해 건전한 사회 기풍을 조성하고자 하는 목적의 정당성을 상실했다고 볼 수 없다”며 해당 조항이 입법 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이라고 판단했다.

그러면서 “회원제 골프장에 대한 재산세 부담이 높다는 것은 결국 이러한 경제적 부담을 감수하더라도 회원제 골프장을 운영할 것인지 또는 대중 골프장으로 전환할 것인지 하는 기업 주체의 자율적인 경제적 선택의 문제”라며 “회원제 골프장업에서 재산세가 중과세되지 않는 대중 골프장업으로 전환하는 것도 얼마든지 가능하다”고 강조했다.

헌재는 “중과세율이 입법자의 재량의 범위를 벗어나 회원제 골프장의 운영을 사실상 봉쇄하는 등 소유권의 침해를 야기한다고 보기 어렵다”며 “자신의 선택에 따라 중과세라는 규제로부터 벗어날 수 있는 길이 열려 있다고 할 것이므로, 보호하려는 공익과 제한되는 기본권 사이에 법익의 균형성이 유지된다”고 판단했다.

반면 이선애·이종석·이영진 재판관은 위 조항들이 과잉금지원칙에 위반되고, 대중 골프장 등 다른 체육시설과 합리적인 이유 없이 차별취급해 헌법에 위반된다는 반대의견을 냈다.

이들 재판관은 “골프장은 더 이상 일부 특수 부유층의 전유물인 호화 사치성 시설로서 억제해야 할 대상이라고 볼 수 없다”며 “해당 조항은 회원권의 가격, 비회원의 비율 등 골프장의 사치성 정도를 평가할 수 있는 다양한 요소들을 전혀 반영하지 않고, 모든 회원제 골프장을 동일하게 취급하고 있어 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 과도하게 침해한다”고 주장했다.

 

 

'회원제 골프장 재산세 중과는 합헌'
헌법재판소 위헌 제청 판결문 요약

-합헌 이유-
비회원 그린피 등 고려할 때 사치성 없다고 단정할 수 없고
골프장 토지 같은 임야의 공시지가 시가 반영율 낮은편이며
불합리한 차별로 볼 수 없어 평등원칙에도 위반되지 않아

-반대 이유-
‘사치·낭비 풍조 억제’라는 입법목적 이제 그 정당성 상실
회원제 운영방식 다양한데 모두 동일취급하는 것은 무리
대중제와 시설이용 관련 본질적 차이없어 평등원칙 위배

 

사건개요

1. 2016헌가17, 2017헌가20, 2018헌바392

○ 제청신청인들은 회원제 골프장을 설치·운영하는 법인으로 각각 경기도 용인시 처인구청장, 광주시장, 충주시장을 상대로 지방세법 제111조 제1항 제1호 다목 2)중 ‘골프장용 토지:과세표준의 1000분의 40’ 부분, 제2호 가목 중 ‘골프장용 건축물:과세표준의 1000분의 40’ 부분에 대해 위헌법률심판제청을 신청했다.

제청법원은 2016년 위 제청신청을 받아들여 이 사건 위헌법률심판제청을 했다.

심판대상

○ 제청법원 및 청구인의 위헌주장 핵심은 회원제 골프장용 부동산에 대해 1000분의 40의 세율이 부당하게 과다하다는 점에 있으므로, 이 사건 심판대상은 구 지방세법(2010.3.31. 법률 제10221호로 개정되고, 2019.12.31. 법률 제16855호로 개정된 것) 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 골프장용 토지에 관한 부분 및 구 지방세법(2010.12.27. 법률 제10416호로 개정되고, 2016.12.27. 법률 제14475호로 개정되기 전의 것) 제111조 제1항 제2호 가목 중 골프장용 건축물에 관한 부분(이하 위 두 조항을 합하여 ‘심판대상조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부다.

결정주문

구 지방세법(2010.3.31. 법률 제10221호로 전부개정되고, 2019.12.31. 법률 제16855호로 개정되기 전의 것) 제111조 제1항 제1호 다목 2) 중 골프장용 토지에 관한 부분 및 구 지방세법(2010.12. 27. 법률 제10416호로 개정되고, 2016. 12.27. 법률 제14475호로 개정되기 전의 것) 제111조 제1항 제2호 가목 중 골프장용 건축물에 관한 부분은 모두 헌법에 위반되지 아니한다.

이유의 요지

1. 과잉금지원칙 위반 여부

○ 회원제 골프장 회원권 가격 및 비회원그린피 등을 고려할 때 골프장 이용행위에 사치성이 없다고 볼 수 없다.

또 골프가 아직은 많은 국민들이 경제적으로 부담 없이 이용하기에는 버거운 고급 스포츠인 점을 부인할 수 없다.

따라서 심판대상조항으로 인한 회원제 골프장에 대한 재산세 중과세 부과가 사치·낭비풍조를 억제하고 국민계층 간 위화감을 해소해 건전한 사회기풍을 조성하고자 하는 목적의 정당성을 상실했다고 볼 수 없다.

심판대상조항이 회원제 골프장용 부동산에 대해 재산세 중과세율을 규정한 것은 위와 같은 목적을 달성하기 위한 적합한 수단이 된다.

○ 재산세 중과세 세액산출은 공시지가에 공정시장가액 비율 적용 후 세율을 적용하는데, 현재 골프장용 토지와 같은 임야의 경우 공시지가 시가반영율이 매우 낮은 편이고, 여기에 70% 공정시장가액비율을 적용해 과세표준액을 산출하므로 명목세율이 4%이지만 실효세율은 사실상 이보다 훨씬 낮아지게 된다.

따라서 심판대상조항으로 인해 짧은 시간에 재산원본을 몰수하는 효과에 이르게 되어 사적 유용성과 처분권이 위협된다고 볼 수 없다.

○ 최근 회원제 골프장 운영실태를 보면 경영에 어려움이 있는 것은 사실이다.

하지만 이는 경기침체로 인한 이용객 감소, 대중제 골프장 증가 등 경영환경 악화에서 기인하는 바가 크기에, 단순히 재산세가 중과세되기 때문이라고 단정할 수는 없다.

자유시장경제질서 하에 있는 다른 기업과 마찬가지로 손익발생 여부는 결국 경제적 선택의 합리성 및 기업경영의 효율성 문제로 귀착된다.

○ 회원제 골프장에 대한 재산세 부담이 높다는 것은 결국 이러한 경제적 부담을 감수하더라도 회원제로 운영할 것인가 또는 대중제로 전환할 것인가 하는 기업주체의 자율적 경제적 선택의 문제를 초래할 뿐, 골프장업 운영을 법률적으로나 사실상으로 금지하는 것이라고 볼 수 없다.

나아가 골프장 운영주체로서는 그 경영적 판단에 따라 관련 법령에 규정된 절차를 거쳐 골프장 자본조달의 방법을 변경해 회원제 골프장업에서 재산세가 중과세되지 않는 대중 골프장업으로 전환하는 것도 얼마든지 가능하다.

○ 결국 심판대상조항은 사치·낭비 풍조를 억제함으로써 바람직한 자원배분을 달성하고자 하는 유도적·형성적 정책조세조항으로써 그 중과세율이 입법자의 재량 범위를 벗어나 회원제 골프장 운영을 사실상 봉쇄하는 등 소유권의 침해를 야기한다고 보기 어렵다.

회원제 골프장을 운영하는 자 또는 골프장 운영을 희망하는 자로서도 자신의 선택에 따라 중과세라는 규제로부터 벗어날 수 있는 길이 열려 있다고 할 것이므로, 보호하려는 공익과 제한되는 기본권 사이에 법익의 균형성이 유지된다고 할 수 있다.

○ 그렇다면 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반하여 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 침해한다고 볼 수 없다.

2. 평등원칙 위반 여부

○ 회원제 골프장은 높은 가격의 회원권을 구입한 소수의 사람들이 골프장 시설을 일반이용자보다 우선적으로 이용하거나 유리한 조건으로 이용하기에 용이한 시설로써, 아직까지 일반국민들에게 사치성 시설이라는 인식을 근본적으로 불식시키지 못하고 있다.

회원제 골프장 평균 회원권 가격은 1억580만원에 달해 일반인이 구입하기에 큰 부담이 된다고 할 것이다.

또 회원제 골프장에서 비회원의 이용이 가능하다고 해도 이는 원칙적으로 회원권이 있는 지인과 동행할 경우 가능한 것이고, 회원권과 무관한 일반인들은 이용요금, 예약일 등에 있어 회원과 동등한 조건으로 자유롭게 회원제 골프장을 이용할 수 있는 것은 아니다.

따라서 이를 두고 대중 골프장과 같은 정도로 비회원인 일반국민들에게 그 이용이 개방되었다고 볼 수 없다.

○ 어떠한 시설에 사치성이 있다고 판단되는 경우에도 그 중 어느 범위 내의 것을 우선적 중과세의 대상으로 할 것인지 그리고 이에 대해 어느 정도 부담을 과할 것인지에 관해서는 입법자에게 광범위한 정책판단의 권한이 부여되어 있다 할 것이다.

따라서 이 사건에 있어서 입법자는 회원제 골프장이 대중 골프장 내지 승마장과 같은 여타 체육시설보다 사치성 재산이라는 성격이 더 현저하다고 보아 이에 대해 중과세하고 있는 것이다.

시설이용의 대중성, 녹지와 환경에 대한 훼손 정도, 일반국민 인식 등을 종합해 볼 때 이를 두고 정책형성권의 한계를 일탈한 자의적 조치라고 보기는 어렵다.

○ 이처럼 입법자가 외부불경제 효과로 인한 골프장 규제 필요성, 회원 위주로 이용 가능한 회원제 골프장의 제한적인 접근가능성, 사치·낭비 풍조 억제를 통한 한정된 자원의 바람직한 배분, 골프장 조성비용 조달방법의 차이 등 국민경제적·사회정책적 제반 요소들을 종합적으로 고려해 회원제 골프장의 재산세율을 대중 골프장 등 다른 체육시설보다 높게 규정한 것이다.

따라서 이를 두고 현저히 합리적 재량을 벗어나 불합리한 차별을 가하는 것이라 할 수 없으므로 심판대상조항은 헌법 제11조가 보장하는 평등원칙에 위반된다고 볼 수 없다.

 

재판관 이선애, 이종석, 이영진 등 3인의 반대의견

1. 과잉금지원칙 위반

○ 사치성 재산에 대한 중과세 제도가 처음 시행된 1970년대 이후 경제가 크게 성장했고 레저문화도 발달해 온 점 등을 종합해서 보면, 골프장은 더 이상 일부 특수부유층의 전유물인 호화 사치성 위락시설로써 억제해야 할 대상이라 볼 수 없고 사회적 인식도 변화했다.

그렇다면 회원제 골프장에 대한 재산세 중과세의 입법목적 내지 추구하고자 했던 사치·낭비 풍조의 억제라는 정책목적은 현재에 이르러 그 정당성을 상실했다고 할 것이다.

○ 회원제 골프장의 이용행위 사치성에 주목해 이를 억제해야 한다면 그 이용행위 자체에 대해 응능부담(應能負擔) 원칙에 따라 적절한 부담을 부과해 규제함이 타당하다,

그런데 ‘회원제 골프장 보유’를 이유로 재산세를 중과세하는 것은 사치스러운 이용 행위 제한과 그 연관성이 희박하고 재산소유 자체를 과세요건으로 하는 재산세의 본질에도 맞지 아니한다.

○ 또한 회원제 골프장 회원권 시세만 해도 매우 다양하고, 회원제 골프장의 비회원 이용 접근성도 골프장마다 각기 다르다.

그럼에도 심판대상조항은 회원권 가격, 이용자 중 비회원 비율, 비회원 독자적 이용 가능성 등 골프장 사치성 정도를 평가할 수 있는 다양한 요소들을 전혀 반영하지 아니하고, 모든 회원제 골프장을 동일하게 취급하고 있다. 이는 회원제 골프장 운영자 등의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.

○ 따라서 심판대상조항은 과잉금지원칙에 반해 회원제 골프장 운영자의 재산권을 침해하므로 헌법에 위반된다.

2. 평등원칙 위반

○ 체육시설법 등 관계 법령에 의하면 회원제 골프장과 대중 골프장의 시설적인 혹은 물적인 차이는 전혀 없다.

입장료(그린피)를 살펴보아도 회원제 이용자에만 부과되는 개별소비세, 이에 대한 농어촌특별세, 교육세 등을 제할 경우 회원제 골프장 입장료와 대중 골프장의 입장료는 큰 차이가 없다.

○ 2017년 기준 53개 회원제 골프장 이용자 중 비회원 이용자 비율은 약 73%에 이르고 대부분의 회원제에서 비회원의 독자적 이용이 가능하다는 점 등에 비추어 보면, 이용접근성 측면에서 회원제와 대중 골프장 간에 본질적 차이가 있다고 보기 어렵다.

○ 나아가 체육시설법의 적용을 받는 동일한 체육시설이면서 일반적으로 이용료가 높다고 할 수 있는 승마장 또는 고가의 회원권을 보유한 자가 배타적·우선적으로 시설을 이용하는 회원제 헬스클럽이나 스포츠센터 등은 일반인의 이용접근성 측면에서 회원제 골프장과 유사하다고 볼 여지가 있는데, 이와 같은 체육시설 부동산에 대해서는 재산세를 중과하지 아니하고 있다.

○ 결국 이용행위의 사치성이나 시설의 이용접근성 측면에서 본질적 차이가 없는 대중 골프장 등 다른 체육시설과 달리 회원제 골프장에 대해 심판대상조항이 1000의 40의 중과세율을 규정한 것은 합리적 이유 없이 같은 것을 다르게 대우한 것으로서 헌법상 평등원칙에 위반된다.

결정의 의의

○ 헌법재판소는 대중 골프장 등 다른 체육시설과 달리 회원제 골프장용 부동산의 재산세에 대해 1000의 40의 중과세율을 규정한 심판대상조항이 과잉금지원칙 내지 평등원칙에 반하지 아니하여 헌법에 위반되지 아니한다고 결정했다.

 

-선고일자 2020년 3월26일.